Baja inversión, ineficiencia presupuestal y falta de planeación, afectan gestión de recurso hídrico en el país: Contraloría
La gestión del recurso hídrico en el país muestra bajos recursos de inversión e ineficiente ejecución presupuestal, a lo que se añade ausencia de planeación y baja gestión de las autoridades ambientales, indica un estudio de la Contraloría General de la República sobre el tema.
De acuerdo a este análisis, son evidentes situaciones como las siguientes:
*Durante el periodo 2015-2018, solamente el 11% de los $1,66 billones dispuestos en el Presupuesto General de la Nación como recursos de inversión para el sector ambiente, fueron destinados a la gestión integral del recurso hídrico en Colombia. En total, solo alcanzaron los $184.026 millones, de los cuales el 9% fue asignado a proyectos de las CAR y el restante 2% a proyectos del Ministerio de Ambiente.
*A un promedio de 10 de las 23 Corporaciones que reciben recursos para inversión provenientes del Presupuesto General de la Nación les fueron aprobados proyectos bajo el programa gestión del recurso hídrico por un valor total de $153.257 millones, frente a los $30.770 millones del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.
*Llama la atención el hecho de que el IDEAM sea el administrador del sistema de manejo de los recursos hídricos y no haya tenido asignados recursos para ese programa.
*La ejecución de los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación al programa de gestión del recurso hídrico fue en promedio el 27% para el periodo analizado (2015-2018). Lo que, a juicio de la CGR, puede significar que las brechas de financiamiento más grandes no son de carácter presupuestal, sino que están relacionadas con la ausencia de planeación y la baja gestión de las autoridades.
Para la Contraloría resulta indispensable corregir la ineficiencia en la ejecución de los recursos destinados para este propósito, dadas las importantes falencias detectadas en el uso oportuno y eficiente de los mismos.
*Las pérdidas de apropiación y las subejecuciones son reiterativas no solamente en los recursos del Presupuesto General de la Nación, sino también, y con mayor incidencia en los recursos propios y administrados por las CAR, concretamente en los recaudados por los instrumentos económicos de destinación específica para el recurso hídrico, tales como tasas por utilización del agua, tasas retributivas y compensatorias, y contribuciones parafiscales del sector eléctrico.
*Los análisis hechos con base en los datos suministrados por 19 Corporaciones Autónomas Regionales concluyen que la inversión realizada por estas entidades es inferior al valor de sus recaudos, situación que sugiere graves problemas de planeación, coordinación y gestión de la inversión que garantice la sostenibilidad del recurso hídrico.
*Se evidencia que el Sector Ambiental carece de una base de datos que consolide toda la información presupuestal, detallada, veraz, oportuna y actualizada, que se asocie directamente con los planes, programas, proyectos e indicadores de cada política ambiental.
Las anteriores son algunas de las conclusiones del estudio denominado “Evaluación de la Implementación de la Política Nacional para la Gestión del Recurso Hídrico con Énfasis en la Oferta y la Demanda 2015-2018”.
El análisis, realizado por la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada de Medio Ambiente, formula también las siguientes apreciaciones:
Existencias de agua subterránea
Pese a los avances obtenidos después de 2010, cuando la información se concentraba en las regiones con mayor escasez de agua superficial, como la Costa Atlántica, la Sabana de Bogotá, el Valle del Cauca, Norte de Santander, Tolima y Huila, las autoridades ambientales no disponen todavía de una memoria confiable sobre las existencias de agua subterránea. Hoy, el 67% de las CAR reconocen acuíferos en su jurisdicción.
Las CAR dieron cuenta a la Contraloría de 85 acuíferos, de los cuales 38 han sido incluidos en los Planes de Manejo y Ordenamiento de Cuencas, y de los 47 que no lo están, 35 están priorizados y 15 de ellos ya cuentan con Plan de Manejo.
La CGR encontró que el sistema de información del IDEAM en este campo sigue siendo débil. El instituto informó que, a noviembre de 2019, 14 Corporaciones y 4 autoridades ambientales urbanas habían reportado información sobre captaciones de aguas subterráneas y su respectiva localización en provincias hidrológicas.
Sin embargo, durante el segundo semestre de 2019, la Contraloría intentó acceder al Sistema de Información del Recurso Hídrico y no pudo observar la información. Los únicos datos obtenidos llegaron a través de vínculos web.
Condiciones de demanda no reducen la ilegalidad
El ejercicio de las funciones de las autoridades ambientales frente al seguimiento y monitoreo de las concesiones de agua y permisos de vertimientos no ha conllevado a cambios en el comportamiento de los usuarios, ni al conocimiento real de la calidad de los recursos hídricos de su jurisdicción. Tampoco, a la reducción de la ilegalidad frente al uso del recurso.
Si bien 8 Corporaciones Autónomas Regionales reportaron haber encontrado resultados positivos con los Programas de Uso Eficiente y Ahorro de Agua, no adjuntaron los indicadores, estudios técnicos o documentos que soporten los efectos que produjeron dichos programas en los recursos hídricos de manera cuantitativa y cualitativa.
La Contraloría evaluó a fondo la línea estratégica de la política de gestión del recurso hídrico relacionada con las actividades necesarias para adquirir, delimitar, manejar y vigilar las áreas donde se encuentran los ecosistemas clave para la regulación de su oferta.
Aunque halló avances significativos, también advirtió rezagos en la aplicación de normas que buscan disponer de espacios territoriales claves para el aseguramiento de la oferta del recurso hídrico.
Una de estas normas es la Ley 99 de 1993, que en su Artículo 111 declaró de interés público tales territorios, asignó a los municipios la obligación de adquirir los predios necesarios para ese propósito y dispuso un plazo de quince años para las inversiones necesarias, destinando un porcentaje no inferior al 1% de los ingresos del ente territorial.
¿Ha funcionado la figura de los Pagos por Servicios Ambientales (PSA)?
También encontró la CGR que si bien se pensó en el Pago por Servicios Ambientales (PSA) como una alternativa útil para el posconflicto y el cumplimiento del Acuerdo de Paz con las FARC, persisten vacíos técnicos y operativos y ausencia de mecanismos de coordinación y articulación interinstitucional que obstaculizan el éxito de esta estrategia.
Son escasos los proyectos de PSA que cuentan con evaluaciones de resultados que permitan la validación de las inversiones efectuadas. La mayoría carecen de una única línea política y están desconectadas de los instrumentos de planificación y ordenamiento del territorio.
Inicialmente se previó utilizar la figura de los PSA en las áreas estratégicas de provisión de agua para las necesidades humanas, pero se fue haciendo extensiva a otros ecosistemas estratégicos sin referencia específica al recurso hídrico, al tiempo que se fue vinculando, paulatinamente, a otros actores no institucionales distintos a los municipios y autoridades ambientales, que son los que le están dando mayor impulso a estas políticas.
Las CAR no han comprado con sus recursos o, en la actualidad, no poseen predios para atender las necesidades, aunque algunas de ellas han diseñado criterios técnicos complementarios para apoyar a las entidades territoriales en la adquisición de predios de importancia estratégica.
Pocos estudios sobre necesidades de agua para el sector productivo
La CGR encontró que son pocas las Corporaciones Autónomas Regionales que cuentan con estudios enfocados a las necesidades de los sectores productivos, por lo que son ellos mismos quienes, en muchos casos, han suplido por cuenta las necesidades de información sobre el recurso hídrico que requieren para sus actividades.
La excepción a esta tendencia son los casos registrados en la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, entidad que cuenta con estudios de la calidad del agua de la cuenca alta del Río Magdalena efectuados recientemente, o los estudios realizados por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía, con los cuales se caracterizó, cualitativa y cuantitativamente, la calidad del recurso hídrico superficial en los departamentos de Putumayo y Caquetá.
En este mismo grupo se encuentran la Corporación Autónoma Regional del Quindío, que efectuó su evaluación regional del agua en 2017, y la Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá, con la caracterización de calidad y cantidad de fuentes hídricas de su jurisdicción en los años 2017 y 2018.
En otro grupo se sitúan aquellas corporaciones que tienen hidroeléctricas en su jurisdicción, como la Corporación Autónoma Regional de Chivor, que intentan avanzar en la determinación de la calidad del agua para los usos productivos.
Para la Contraloría es claro que corresponde también a los productores, en especial al solicitar concesiones de aguas, presentar los monitoreos de calidad de las aguas requeridas para su actividad con el fin de identificar si se cumplen o no los criterios de calidad.
El análisis de la información proveniente de las autoridades ambientales, recaudada y analizada por la CGR, a través del equipo investigador de la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente, muestra que los Planes de Ordenamiento del Recurso Hídrico, en los aspectos específicos de la determinación de la calidad del agua basada en los estudios técnicos respectivos para los usos productivos, distan de estar completos y, en los casos más extremos, no existen.
Reportes sobre uso eficiente y sostenible del agua
Las CAR relacionan la apertura de procesos sancionatorios a algunos usuarios por incumplimiento de las acciones de sus Programas de Uso Eficiente y Ahorro de Agua aprobados, pero algunas limitan sus reportes a informar que efectúan seguimiento y control a dichos programas sin especificar resultados.
Aun así, hay excepciones, como la de CORNARE, que cuenta con estudios sobre “Cuantificación de la eficiencia en la implementación de la Ley 373/1997, sobre el uso eficiente y ahorro del agua (PUEAA) 2010-2018” y que van más allá de la estadística básica.
No obstante, los resultados exhibidos no van soportados de los indicadores respectivos, estudios técnicos o documentales que los recopilen, como tampoco de cuantificación y cualificación de los efectos que dichos resultados han significado en materia de cumplimiento de los objetivos señalados por la política pública.
Sostenibilidad financiera
El análisis de sostenibilidad financiera para la implementación de la Política Nacional de Gestión Integral del Recurso Hídrico, realizado en el 2004 por el DNP a través de la consultoría a cargo de la firma Economía Urbana, estimó que bajo el escenario de ese entonces las fuentes de financiación, tanto específicas como generales dedicadas al recurso hídrico, eran insuficientes para financiar los productos y alcanzar las metas propuestas por la Política en el corto y mediano plazo.
Las tres recomendaciones para garantizar la financiación de la política tuvieron desarrollos, pero tardíamente. Estas fueron:
- Utilización del pago por servicios ambientales como alternativa a la compra de predios en cuencas abastecedoras.
- Actualización tarifaria de las transferencias del sector eléctrico.
- Y mejoramiento en la ejecución del Fondo de Compensación Ambiental.
