Diagnóstico al PAE evidencia falta de recursos, deficiencias en dotación de restaurantes, así como problemas de calidad
La Contraloría General de la República, a través de la estrategia de Participación Ciudadana denominada “Control Fiscal Participativo”, entregó este martes las conclusiones del diagnóstico realizado, junto a la Universidad Nacional y la Red Universitaria Anticorrupción – RedUVA al Programa de Alimentación Escolar PAE en 31 municipios de 10 departamentos del país, donde se detectó que:
- En un 37% la infraestructura de comedores es insuficiente, existe deficiencia en la dotación de los restaurantes y hay falta de seguimiento del programa
- En un 35% no se cumplen los estándares de calidad, los insumos son insuficientes por parte de los operadores y los menús no cuentan con particularidades socioculturales y médicas de los niños.
- En 18% se detectaron irregularidades en contratación y pagos, los operadores incumplen las condiciones de los contratos y existen deficiencias en los mecanismos de seguimiento y control.
- En un 6% se identificó insuficiencia de recursos para la adecuada operación del programa
- Y en 4% no hay cobertura para 100% de los estudiantes durante el año escolar.
- El documento se entregó al Ministerio de Educación Nacional, para que en el marco del proyecto de resolución por la que se busca modificar los lineamientos técnicos – administrativos, los estándares y condiciones mínimas del PAE, se convierta en insumo de la proyección del nuevo Programa de Alimentación Escolar y Política Nacional de Alimentación Escolar.
El diagnóstico se realizó a través de mesas de diálogo, visitas de campo y encuestas, así como la recolección de la percepción de la comunidad estudiantil, los gestores del programa, operadores, interventores, órganos de control y expertos de la academia.
Y se desarrolló en Amazonas, Bolívar, Chocó, Cundinamarca, La Guajira, Nariño, Norte de Santander, Quindío, San Andrés, Vichada y Bogotá.
El análisis evaluó el Programa de Alimentación Escolar (PAE) desde cuatro ejes temáticos establecidos en las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: calidad e inocuidad, cobertura y financiamiento, gestión territorial y transparencia; detectando como principales problemáticas que:
- Los recursos son insuficientes para la cobertura total del programa durante el año escolar.
- Los menús no se adecuan a las costumbres y culturas de cada región.
- No se promueve el control social durante los procesos de contratación del PAE.
- Existe deficiencia en la infraestructura de los restaurantes escolares y su dotación.
“Luego de intervenciones previas con las comunidades educativas que mostraron falencias reiterativas del programa de alimentación escolar, se priorizó para el año 2019 una evaluación estructural con la ciudadanía al programa. Así nació este diagnóstico, que hace parte de la estrategia denominada Control Fiscal Participativo, con la cual la Contraloría General de la República, vincula a la ciudadanía en la gestión y vigilancia a los recursos públicos, que para este caso se realiza a los procesos de administración pública del PAE”, indicó el Contralor Delegado para la Participación Ciudadana, Luis Carlos Pineda Téllez.
Conclusiones y recomendaciones del diagnóstico al PAE por ejes temáticos
1. Calidad e Inocuidad
Problemáticas encontradas
Las problemáticas que más se destacaron por sus características de riesgo para una buena implementación de la calidad e inocuidad de los alimentos en el PAE y que preocuparon a la comunidad participante son, la entrega de insumos insuficientes por parte del operador (63%), los complementos alimentarios que no cumplen condiciones de calidad y porciones estandarizadas (57%), los menús que no tienen en cuenta particularidades médicas y socioculturales de los niños (50%), la inconformidad con las raciones y/o minutas establecidas en los lineamientos del MEN (42%), los víveres e insumos que no cumplen con condiciones de calidad (36%) y desperdicios de comida (29%) y por último, la inadecuada organización de horarios para el consumo de los complementos alimentarios con un 16%.
- Complementos alimentarios que no cumplen condiciones de calidad y porciones estandarizadas.
- Inadecuada organización de horarios para el consumo de los complementos alimentarios.
- Inconformidad con las raciones y/o minutas establecidas en los lineamientos del MEN.
- Desperdicios de comida (especialmente verduras)
- Menús que no tienen en cuenta particularidades médicas y socioculturales de los niños.
- Los menús no incorporan alimentos producidos en la región.
- Falta de conocimiento, apropiación y seguimiento del programa por parte de los distintos actores.
- Comportamientos y conductas inapropiadas en el comedor por parte de los diferentes actores.
- Entrega de insumos insuficientes por parte del operador (elementos de aseo y dotación del personal manipulador)
- Fallas en la capacitación y cualificación del personal manipulador de alimentos.
- Número insuficiente de manipuladores de alimentos asignado por el operador.
- Víveres e insumos que no cumplen con condiciones de calidad.
Recomendaciones El diagnóstico recomienda principalmente crear planes alimenticios que consideren la cultura de los departamentos:
- Mejorar la calidad de los alimentos y el agua
- Se deben generar planes alimenticios que consideren las diferentes culturas en los departamentos del país.
- Se deben fortalecer las estrategias de vigilancia sanitaria por parte de los operadores del programa.
- Se debe capacitar a los integrantes de la cadena de producción (manipuladoras, bodegueros, proveedores, etc) en buenas prácticas de manufactura – BPM y técnicas culinarias
- Es importante considerar la contratación de la agricultura campesina, familiar y comunitaria.
- Se recomienda constituir veedurías al PAE por parte de estudiantes y profesores
- Se debe fortalecer el conocimiento técnico en nutrición por parte de todos los actores involucrados en el PAE
- Se evidenció la necesidad de generar políticas y leyes que garanticen la reducción del desperdicio de comida.
- Se deben analizar los casos en los que los estudiantes tienen dietas especiales.
Se debe revisar particularmente el ciclo de minutas con enfoque diferencial en los municipios, por la heterogeneidad intercultural de algunos de los departamentos. Para ello se recomienda observar el comportamiento de consumo de la ración y escuchar las opiniones de los usuarios.
Ahora que se sancionó la ley 1990 de 2019, que crea la política de para prevenir la pérdida y desperdicio de alimentos se requiere crear estrategias desde el MEN y las entidades territoriales para mitigar el desperdicio de verduras, que es el grupo de alimentos que menos consumen los escolares del PAE.
Se requiere analizar los casos en donde se requieran menús terapéuticos para la población que cuente con diagnósticos médicos. Igualmente, aquellos niños que han realizado transición a dietas veganas o vegetarianas o por motivos de credo.
Aunque desde los pliegos de condiciones para contratar el PAE ya se han incorporado acciones de compras locales agroalimentarias se requiere hacer ajustes a la normativa nacional de contratación pública para incluir las cadenas productivas cortas de la agricultura campesina, familiar y comunitaria. Para ello también se requiere analizar la reglamentación técnica para este sector productivo, por lo que se requiere estudiar los temas de estándares de calidad alimentaria.
Los brotes de enfermedades transmitidas por alimentos ETA identificados en diferentes operaciones del PAE en el país indican que se debe fortalecer las estrategias de vigilancia en salud pública en las entidades territoriales certificadas y no certificadas; aunque la responsabilidad sanitaria inicial recae en el operador del programa; por lo que se requiere establecer multas y sanciones, para glosar la factura cuando se confirme la enfermedad, de acuerdo al protocolo del Instituto Nacional de Salud –INS.
2. Cobertura y financiamiento
Problemáticas encontradas
Los recursos son insuficientes para garantizar la adecuada operación del programa. Por ejemplo, la mayoría de los ETC afirman que los recursos son insuficientes para cubrir lo que demanda la implementación adecuada del programa a lo largo de todo el periodo escolar. El PAE tiene problemas especialmente con los escolares de jornada única, los escolares de comunidades étnicas, aquellos en situación de discapacidad, los que han sido víctimas del conflicto armado y que se encuentran cursando preescolar. Situación que se ve agravada por fallas en el proceso de planeación, incluida la contratación del PAE, lo que se ha traducido en años anteriores en un inicio tardío del programa.
Se evidencia que a niveles similares de cobertura, los costos promedio por estudiantes son muy distintos. De esta forma, si entre departamentos o ETC colindantes se asociaran para brindarle alimentación escolar a todos sus estudiantes, podrían aprovechar las economías de escala y con los mismos recursos aumentar la cobertura. Por ejemplo, si Huila se asocia con Tolima podría bajar su costo promedio de $2.630 a $1.739, con lo que lograría alimentar durante 171 días a todos los estudiantes huilenses.
Recomendaciones orientadas a avanzar aceleradamente hacia la cobertura universal
Los expertos recomiendan que las metas se expresen en términos de cobertura efectiva: En el Nuevo PAE se anuncia como meta de cobertura aumentar el número de beneficiarios de los 5.387.504 con los que se finalizó en 2018 a 7.000.000 millones. En sentido estricto, esta no es una meta de cobertura pues no se hace referencia al universo poblacional que se pretende cubrir. Por esta razón expertos recomendaron que las metas se formulen en términos de cobertura efectiva
Definir de forma prioritaria metas de cobertura universal sobre los segmentos de estudiantes prioritariamente focalizados: Esto implica que antes que aspirar a la cobertura de todos los matriculados oficiales, hay que garantizar que los grupos más vulnerables nutricionalmente y más propensos a la deserción escolar sean los primeros receptores del PAE.
Recomendaciones orientadas a aumentar la eficiencia del presupuesto destinado al PAE
Promover la asociación de ETC para reducir los costos promedio de servicio por estudiante beneficiario: Los expertos evidenciaron que hay un potencial de ahorro significativo de recursos si los ETC se asocian.
Aumentar la proporción de recursos canalizados por medio del SGR y el SGP: El propósito de reducir los costos promedio por estudiante es que los ahorros se traduzcan en mejoras de cobertura o calidad. Por ello hay que garantizar la trazabilidad de todos los recursos hacia estos propósitos. En esta medida, hay que privilegiar una participación creciente en la bolsa de recursos de aquellas fuentes mejor auditadas y controladas, como es el caso del Sistema General de Regalías (SGR) y el Sistema General de Participaciones (SGP).
Poner la información pública del PAE a disposición de la ciudadanía: En particular se refieren los expertos a la publicación oportuna de los informes trimestrales del PAE en la página web del Ministerio, así como la base de datos con la que fue construido dicho informe.
Recomendaciones orientadas a incrementar la concurrencia de fuentes de financiamiento
Invitar al sector privado y a los agricultores rurales a vincularse solidariamente al PAE: El sector privado y las cooperativas solo han sido vistos como potenciales operadores del programa. Sin embargo, por medio de programas de Responsabilidad Social Empresarial y estrategias de innovación social, estos pueden contribuir a la reducción de los costos de operación del PAE.
Fomentar la asociación con organismos multilaterales para la transferencia de conocimiento y recursos financieros: El Programa Mundial de Alimentos y el Banco Mundial se han asociado con el fin de mejorar la cobertura y calidad de los programas de alimentación escolar, que a nivel mundial alimentan a más de 350 millones de niños y en Latinoamérica a más de 80 millones de niños. La cooperación entre el gobierno nacional, organizaciones multilaterales pueden hacer que Colombia obtenga asistencia técnica a partir de casos de éxito de otros países.
3. Gestión Territorial
Problemáticas encontradas
La infraestructura de comedores escolares deficiente (102%), la deficiencia en la dotación de equipos de cocina, utensilios y menaje (92%), la falta de conocimiento, apropiación y seguimiento del programa por parte de los distintos actores (42%), los hábitos alimenticios inadecuados, las debilidades en la capacidad institucional para atender el programa (8%) y por último con un 6% varias problemáticas como, la contratación no oportunidad del operador para la prestación del servicio, las dificultades para prestar el servicio en zonas dispersas o alejadas y las fallas en la focalización de titulares de derecho.
- Centralización del programa.
- Dificultades en la atención de niños migrantes.
- Dificultades para prestar el servicio en zonas dispersas o alejadas.
- Disminución en la asignación de recursos para el PAE.
- Fallas en la focalización de titulares de derecho.
- Pocos recursos asignados al ente territorial.
- Transferencia de recursos del ente territorial para bolsa común PAE.
- Víveres e insumos que no cumplen con condiciones de calidad.
- No existen controles de los beneficiarios del Programa.
- Menús que no se adecúan al contexto cultural y costumbres.
- La no prestación oportuna, deficiencia o falta de garantía de los servicios públicos.
- Infraestructura de comedores escolares deficiente y sin restaurante.
- Inconformidad con cantidad de manipuladores establecida en lineamientos del MEN.
- Inadecuada organización de horarios para el consumo de los complementos alimentarios.
- Comportamientos y conductas inapropiadas en el comedor por parte de los diferentes actores.
- Debilidades en la articulación del ETC con los Entes Territoriales no certificados.
- Debilidades en la capacidad institucional para atender el programa.
- Deficiencias en el mantenimiento y dotación de equipos de cocina, utensilios y menaje.
- Fallas en la planeación del programa.
- Hábitos alimenticios inadecuados.
- Contratación no oportuna del operador para la prestación del servicio.
- Falta de conocimiento, apropiación y seguimiento del programa por parte de los distintos actores.
- Falta de continuidad del Programa.
- Inseguridad en las instituciones educativas, ocasionando robo de los elementos del restaurante.
- La comunidad educativa no conoce el PAE.
Recomendaciones
La deficiente infraestructura de establecimientos escolares y comedores o restaurantes-cocinas para la implementación del PAE, debe ser superada por el MEN y el Departamento de Planeación Nacional –DPN- en el país. Para acelerar el cumplimiento, se requiere de una Política Pública de Alimentación Escolar en Colombia.
En cuanto a la infraestructura, esta no solo debe tener un alcance frente a la estructura física de los colegios sino de la dotación de equipos, menaje y todos los elementos necesarios para una puesta en marcha exitosa para la producción de alimentación.
El PAE debe mejorar su articulación con otras entidades públicas con alcance en salud, desarrollo social y agrícola, participando en mesas intersectoriales, para fortalecer las acciones propias del programa.
Se deben contratar las interventorías al mismo tiempo del inicio de la ejecución del contrato PAE, como una medida de transparencia de la actividad contractual y para realizar paralelamente las acciones de supervisión y control del programa, de esta manera evitar desviaciones al proceso de suministro.
4. Transparencia
Problemáticas encontradas
Irregularidades en la contratación de ecónomas
Falta de garantías laborales.
No se les paga en los tiempos establecidos a los empleados.
No se les dan las garantías prestacionales.
En las relaciones laborales, no median contratos escritos.
No las afilian al ARL o seguridad social.
Información de contratos incompletos.
Remuneraciones económicas inferiores al salario mínimo a los empleados.
Inexistencia de lineamientos sobre remuneraciones o tipo de contratos del Ministerio de Educación.
Extensas jornadas laborales de 10 horas que no son remuneradas como se deben.
Operadores que no cumplen condiciones de operación del programa
Los operadores desconocen los contextos de los municipios en donde se presta el servicio.
Existe incumplimiento constante del operador en múltiples aspectos que se desarrollan en esta lista.
El operador tiene serias deficiencias en cuanto: 1. Materiales, 2. Equipos de transporte para el alimento, 3. Dotación para las cocinas.
Entregan los alimentos en mal estado o con fechas vencidas.
El no pago de la nómina, en especial a las ecónomas y a los transportistas.
Falta de un horario específico para la entrega de los alimentos.
No se entregan los insumos necesarios para el aseo y manipulación de alimentos.
No se cuenta con el personal suficiente para desarrollar la actividad pertinente.
En cuanto a servicios básicos, el gas es escaso y muchas veces no es suficiente para la cantidad de niños a quienes se les presta el servicio.
La contratación no tiene garantías suficientes que obliguen al operador a cumplir con sus obligaciones.
Deficiencias en mecanismos de control y seguimiento
Las interventorías y los contratos del PAE no inician de forma simultánea.
Las planillas de los cursos no se alinean con el SIMAT y por ende existe desorden en los cursos.
Existen pocos medios para hacer control ciudadano.
Mala comunicación entre el operador y la comunidad educativa.
Los docentes son veedores, pero no están capacitados para serlo.
Dificultades relacionadas con la contratación del operador
No existe un manual de contratación para el PAE.
No se contempla un estudio de costos que permitan la ejecución adecuada del contrato.
Corrupción en procesos licitatorios. Donde el sancionado cambia su representante legal y su razón social para volver a participar en el proceso licitatorio.
Operadores poco idóneos y sin experiencias por falta de los lineamientos, mencionados al inicio.
Compras locales mínimas o inexistentes
No se consumen productos de la región.
El operador no compra en el mercado local.
La compra de alimentos está centralizada a Bogotá en su mayoría.
Jornadas únicas irreales o deficientes
Colegios reportan que su funcionamiento se da por jornadas únicas que no existen.
Inconsistencias datos SIMAT
No es consistente el número de estudiantes en el colegio con los datos del SIMAT
El PAE no cumple con las expectativas de la población beneficiaria
No existe supervisión al PAE por parte de los veedores por lo que en lugares como Quibdó el PAE no cumple las necesidades de sus habitantes.
